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Retour sur Kadi: de la nécessité d’une jurisprudence de type Solange I dans les rapports entre le droit de l’Union européenne et le droit des Nations Unies

(FR) L'article aborde la problématique de la protection des droits fondamentaux dans le cadre des rapports entre le droit de l'Union européenne et le droit des Nations Unies, au sujet de la lutte internationale contre le terrorisme. Suite aux
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  RETOUR SUR KADI  :DE LA NÉCESSITÉ D’UNE JURISPRUDENCEDE TYPE SOLANGEI   DANS LES RAPPORTS ENTRE LE DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE ET LE DROIT DES NATIONS UNIES par Francisco Javier MENA PARRAS* Doctorant en droit/Assistant à la section juridiquede l’Institut d’Études Européennes (Université libre de Bruxelles) SOMMAIRE Pages Introduction  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .684I. — De l’adéquation d’une approche de type Solange I   pour répondre à lacontradiction entre le droit de l’Union et le droit des Nations Unies 696A.— Une approche de type SolangeI   inspirée du modèle allemandcomme solution à la situation insurmontable dans les rapportsdu droit de l’Union avec le droit de l’ONU . . . . . . . . . . . . . . . . .6971. La saga Solange  de la Cour constitutionnelle allemande et sonincidence sur le droit de l’Union, ainsi que sur la jurisprudence dela Cour EDH dans les rapports de la Convention avec le droit del’Union  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6972. Une solution SolangeI  répondant au défi de trouver un justeéquilibre entre la protection des droits fondamentaux et lesexigences de coopération internationale de l’Union  . . . . . . . . . . . . .700B.— La possibilité effective d’une approche européenne de type Solange I  : une réponse aux critiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7051. Les fondements d’un SolangeI  européen à la lumière de la juris- prudence de la Cour européenne des droits de l’homme . . . . . . . . .7062. La possibilité d’une approche de type Solange I  à la lumière de (*)L’auteur remercie le professeur Emmanuelle Bribosia pour ses précieusesremarques dans la rédaction de cet article. Toutes erreurs ou omissions relèvent dela seule responsabilité de l’auteur.  684 francisco javier mena parras l’engagement commun de l’Union européenne et des Nations Uniesenvers la protection des droits fondamentaux  . . . . . . . . . . . . . . . . . .708II. — De l’opportunité de l’application d’une approche de type Solange I  711A.— Vers une amélioration de la protection des droits fondamen-taux au niveau des Nations Unies en vue d’obtenir une protec-tion équivalente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7121. L’amélioration de la protection des droits fondamentaux au niveaude l’ONU dans le cadre d’un dialogue interinstitutionnel  . . . . . . . .7122. Quelle protection équivalente des droits fondamentaux?  . . . . . . . . . . .714B.— Vers un renforcement de l’acceptation de l’autonomie del’ordre juridique de l’Union par les cours constitutionnellesdes États membres  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7161. Les nouvelles résistances constitutionnelles à la primauté du droitde l’Union et l’approche paradoxale de la Cour de justice dans Kadi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7172. La réaction de la Cour constitutionnelle allemande à l’arrêt Kadi  etla solution SolangeI  face à l’acceptation de l’autonomie du droit del’Union  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7222. Conclusions: à propos des approches de type Solange  en tant queconcrétisation d’une vision des droits fondamentaux comme un facteurde convergence entre ordres juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .725 Introduction Le célèbre arrêt Kadi  (1) de la Cour de justice de l’Union européennede 2008 constitua probablement l’un des arrêts les plus importantsconcernant les rapports du droit de l’Union avec le droit internatio-nal(2). Dans ladite affaire, le juge de l’Union dut faire face à la ques-tion de l’incidence sur les droits fondamentaux de la mise en œuvreeuropéenne du régime des sanctions ciblées fondé sur la résolution 1267(1999) du Conseil de sécurité des Nations Unies, dans le cadre de lalutte internationale contre le financement du terrorisme(3). Cette mise (1)C.J.U.E., grande chambre, arrêt du 3septembre 2008, aff. jointes C-402/05Pet C-415/05 P,  Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation c.Conseil de l’Union européenne , Rec. , p.I-6351.(2)G. De Burca , «The European Court of Justice and the International LegalOrder after Kadi», Jean Monnet Working Paper 01/09, NYU School of Law, 2009,disponible sur le site www.jeanmonnetprogram.org, p.2 (dernière visite: le 2mars2011).(3)S/RES/1267 (1999), 15octobre 1999, telle que modifiée notamment par lesrésolutions 1333 (2000), 1390 (2002), 1445 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005), 1735(2006), 1822 (2008) et 1904 (2009).  retour sur kadi 685en œuvre représente l’un des défis majeurs auxquels l’ordre juridique del’Union doit faire face en ce moment; ainsi, la recherche d’un juste équi-libre entre, d’une part, la protection des droits fondamentaux au niveaueuropéen à l’égard des mesures de mise en œuvre des résolutions duConseil de sécurité et, d’autre part, les exigences de coopération inter-nationale de l’Union, constitue une problématique complexe pourlaquelle une solution adéquate semble difficile à l’heure actuelle.Comme on le sait, les États membres de l’ONU sont obligésd’appliquer les résolutions du Conseil de sécurité en vertu del’article25 de la Charte des Nations Unies(4), et cela, si besoin est,en laissant inappliquées d’autres obligations en vertu de tout autreaccord international conformément à l’article103 de la Charte(5). Enoutre, contrairement au régime des sanctions fondé sur la résolution1373 (2001)(6) qui ne spécifie pas les personnes ou entités quidevraient faire l’objet des mesures antiterroristes, la marge d’apprécia-tion des États lors de la mise en œuvre de ces sanctions a été réduiteà «peau de chagrin»(7). La mise en œuvre de telles résolutions étantexercée, à l’échelle européenne, non pas par les États membres maispar l’Union (ce qui se traduit notamment par l’adoption de la positioncommune 2002/402/PESC(8) et du règlement n°881/2002(9)), la ques-tion se posait évidemment de savoir si, en l’absence d’effet direct des-dites résolutions au niveau européen(10), la primauté de la Charte des (4)Article25: «Les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter etd’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présenteCharte».(5)Article103: «En cas de conflit entre les obligations des Membres des NationsUnies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autreaccord international, les premières prévaudront».(6)S/RES/1373 (2001), 28septembre 2001, mise en œuvre au niveau européen parla position commune 2001/931/PESC du 27décembre 2001 ( J.O. L344, p.93) et   lerèglement (CE) nº2580/2001 du Conseil, du 27décembre 2001 ( J.O. L344, p.70) (7)A. Miron , «Les “sanctions ciblées” du Conseil de sécurité des Nations Unies:Réflexions sur la qualification juridique des listes du Conseil de sécurité», RMCUE  , nº529,juin 2009, pp.355-366, à la p.359.(8)Position commune 2002/402/PESC, du Conseil, du 27mai 2002, concernantdes mesures restrictives à l’encontre d’Oussama ben Laden, des membres de l’orga-nisation Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes et entreprisesassociés, et abrogeant les positions communes 96/476/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC et 2001/771/PESC, J.O.  L139 du 29mai 2002, pp.4-5.(9)Règlement nº881/2002 du Conseil du 27mai 2002 instituant certainesmesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées àOussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, et abrogeant le règlement(CE) n°467/2001, J.O.  L139 du 29mai 2002, p.9.(10)M. Beulay , «La mise en œuvre des "smart sanctions" des Nations unies parles Etats membres et la Communauté européenne», RMCUE  , nº529, juin 2009,pp.367-372, spéc. pp.370 à 372.  686 francisco javier mena parras Nations Unies lierait aussi l’Union européenne - malgré le fait qu’ellene fasse pas partie de l’ONU. Et cela au risque d’une méconnaissancedes droits fondamentaux tels que garantis au niveau de l’Union (etégalement au niveau de ses États membres), au cas où l’on considére-rait que le régime établi au niveau des Nations Unies ne permettraitpas une protection suffisante des droits fondamentaux des particuliersvisés.Contrairement à la position du Tribunal de l’Union en 2005(11)qui, en raison de la primauté des résolutions du Conseil de sécurité,déclarait le règlement transposant ledit régime placé hors du contrôle judiciaire sauf à l’égard du  jus cogens (12), la Cour de justice a optépour une défense radicale de l’autonomie de l’ordre juridique del’Union vis-à-vis du droit international, comblant ainsi le vide résul-tant de la zone de «non-droit»(13) provoquée par l’arrêt du Tribunal.Ainsi, nonobstant son rappel de l’arrêt Poulsen  en vertu duquel «lescompétences de l’Union doivent être exercées dans le respect du droitinternational»(14), et malgré le fait qu’elle déclare attacher uneimportance particulière au respect des engagements pris, dans le cadredes Nations Unies, dans le domaine du maintien de la paix et de lasécurité internationales(15), la CJUE a rejeté la primauté des résolu-tions du Conseil de sécurité sur le droit primaire(16), en particuliersur les principes généraux dont font partie les droits fondamentauxrelevant des «fondements mêmes»(17) du droit de l’Union.La Cour a considéré que le contrôle des actes communautaires àl’égard des droits fondamentaux était « l’expression, dans une commu-nauté de droit, d’une garantie constitutionnelle découlant du traité CE en tant que système juridique autonome à laquelle un accord interna- (11)Tribunal de l’Union européenne, 21septembre 2005, Yassin Abdullah   Kadi c. Conseil et Commission , affaire T-315/01, Rec. , p.II-3649. Pour un commentairede cet arrêt, voyez P. Stangos  et G. Gryllos , «Le droit communautaire à l’épreuvedes réalités du droit international: leçons tirées de la jurisprudence communautairerécente relevant de la lutte contre le terrorisme international», ces Cahiers , 2006,n os 3-4, pp.429-482.(12) Ibid. , points225 et 226, contrôle à la suite duquel le Tribunal ne considérapas qu’il y ait lieu de déclarer une violation des droits fondamentaux du requérant(points233 à 291 de l’arrêt).(13)J. Rideau , «Réflexions sur la jurisprudence Kadi et Yusuf/Al Barakaat .Quand le Professeur retourne à l’école… de droit», Revue des Affaires Européennes ,2009-2010/3, pp.489-510, à la p.505.(14)C.J.U.E., 24novembre 1992, Anklagemyndigheden contre Peter Michael Poulsen et Diva Navigation Corp , C-286/90, Rec. , p.I-6052, point9.(15)C.J.U.E., Kadi  , op. cit. , points292 à294.(16) Ibid. , point308.(17) Ibid. , point305.  retour sur kadi 687 tional ne saurait porter atteinte »(18). D’autre part, il ne saurait êtrereconnu, malgré l’article307 de du traité CE (actuel article351TFUE)(19), une quelconque immunité juridictionnelle des résolutionsdu Conseil de sécurité, au vu de l’absence manifeste des garantiesd’une protection juridictionnelle au niveau des Nations Unies(20).C’est pourquoi, la juridiction de l’Union doit exercer un contrôle «enprincipe complet»(21) sur la validité du règlement litigieux au regard desdroits fondamentaux du requérant (à un contrôle juridictionnel effectif, àêtre entendu et à la propriété), à la suite duquel la Cour annula le règlementattaqué(22). Elle a considéré par ailleurs qu’une telle annulation ne remet-trait pas en cause la primauté des résolutions du Conseil de sécurité sur leplan international(23). Nous rappellerons ici que la CJUE a considéréqu’«il doit être conclu en l’espèce que l’efficacité du contrôle juridictionnel,devant pouvoir porter notamment sur la légalité des motifs sur lesquels estfondée, en l’occurrence, l’inclusion du nom d’une personne ou d’une entitédans la liste constituant l’annexeI du règlement litigieux et entraînantl’imposition à ces destinataires d’un ensemble de mesures restrictives,implique que l’autorité communautaire en cause est tenue de communiquerces motifs à la personne ou entité concernée, dans toute la mesure du pos-sible, soit au moment où cette inclusion est décidée, soit, à tout le moins,aussi rapidement que possible après qu’elle l’a été afin de permettre à cesdestinataires l’exercice, dans les délais, de leur droit de recours»(24).La position de la Cour, que l’on pourrait qualifier de «démarcheconstitutionnelle»(25), afin de protéger contre toute atteinte juridique le (18) Ibid., point316 (nous soulignons).(19)Article351 TFUE: «Les droits et les obligations résultant des conventionsconclues antérieurement au 1 er  janvier 1958 ou, par les États adhérents, antérieurement àla date de leur adhésion, entre un ou plusieurs États membres, d’une part, et un ou plu-sieurs États tiers, d’autre part, ne sont pas affectés par les dispositions du présent traité».(20)C.J.U.E., Kadi  , point322. La Cour considéra que la procédure prévue au niveaudes Nations Unies permettant à toute personne inscrite sur la liste de soumettre, mêmedirectement, une demande de radiation au point focal n’était qu’«essentiellement denature diplomatique et interétatique, les personnes ou entités concernées n’ayant pas depossibilité réelle de défendre leurs droits», point323 de l’arrêt.(21) Ibid. , point326.(22)La Cour conclut à l’annulation du règlement en ce qui concerne les requérants,mais décida de maintenir ses effets pendant une période ne pouvant pas excéder troismois, pour ne pas mettre en danger l’efficacité des mesures restrictives imposées parledit règlement, et «de façon à permettre au Conseil de remédier aux violations consta-tées, mais qui tienne aussi dûment compte de l’importante incidence des mesures res-trictives dont il s’agit sur les droits et libertés des requérants» (point375 de l’arrêt).(23)C.J.U.E., Kadi  , point288.(24) Ibid. , point336.(25)M. Benlolo-Carabot , «La CJCE et la protection des valeurs fondamentales del’ordre juridique communautaire», RMCUE  , nº529,juin 2009, pp.380-386, à la p.382.
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