Fortaleciendo las capacidades de los congresistas en la deliberacion de politicas publicas

Este documento contiene una propuesta para fortalecer las capacidades de los congresistas en la deliberación legislativa para lo cual plantea perfeccionar el sistema de asesoría en el Congreso Nacional y crear una institución con capacidades para
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   265  SEBASTIÁN SOTO V. Fortaleciendo las capacidades de los congresistas en la deliberación de políticas públicas Sebastián Soto V. Pontificia Universidad Católica de Chile Resumen /  Este documento contiene una propuesta para fortalecer las capacidades de los congresistas en la deliberación legislativa para lo cual plantea perfeccionar el sistema de asesoría en el Congreso Nacional y crear una institución con capacidades para evaluar el contenido del presupuesto. La investigación se inicia analizando la carga legislativa de los congresistas y el desbalance existente entre la asesoría que reciben estos en comparación con aquella que sirve al Poder Ejecutivo. El diagnóstico concluye que hoy los parlamentarios sufren un cierto desamparo al momento de enfrentarse a la deliberación de políticas públicas en el Congreso. Sobre esta base, el documento reflexiona acerca de la importancia de legislaturas con capacidad de análisis y examina algunas propuestas y la experiencia comparada. Luego propone fortalecer el sistema de asesoría legislativa de confianza y crear una instancia de asesoría presupuestaria en el Congreso para mejorar la deliberación en torno a la Ley de Presupuestos. La investigación termina analizando la economía política de la propuesta.   267  SEBASTIÁN SOTO V. 1 / Introducción En enero del año 2016, un medio de prensa informaba en uno de sus titulares lo siguiente: “La ajetreada jornada de Harboe: Integró tres comisiones, votó más de 110 indicaciones y almorzó en 12 minutos”. Todo ello en el contexto de un “frenesí legislativo” como se llamó enton-ces al plan asumido por el Gobierno para despachar siete proyectos de ley antes del receso de febrero. Esto, sostenía el mismo senador, “atenta contra la calidad del estudio y redacción final de las leyes” ( El Mercurio  2016).  A fines de los 60, Valenzuela y Wilde, analizando el rol que los con-gresistas jugaban en el debate de la Ley de Presupuestos, sostuvieron que una de las principales herramientas que tenían para vincularse con la comunidad en el trabajo distrital –y con ello fortalecer el rol del Con-greso– era la continua influencia en el proceso presupuestario. Esa in-fluencia se ejercía principalmente por la vía de especificaciones de gastos como, por ejemplo, identificando los caminos en los que el Ministro de Obras Públicas debía gastar el dinero asignado (Valenzuela y Wilde 1979, 201). N. del A.: Agradezco los comentarios de funcionarios de la Biblioteca del Congreso Nacio-nal que revisaron un borrador de este estudio. Ante todo a su Director Alfonso Pérez y al Subdirector Felipe Vicencio. También a Karen Orrego, Verónica Kulczewski, Nicolás Martínez, Rodrigo Obrador, Edmundo Serani y Guido Williams. También agradezco los comentarios de Soledad Arellano y del Senador Carlos Montes en un seminario sobre esta materia organizado por el Centro de Estudios Públicos, y los de Isabel Aninat, Slaven Razmilic, Jeannette von Wolfersdorff y de un corrector anónimo. Especial mención merece Constanza Castillo por la invaluable investigación que llevó adelante y los comentarios al texto. Todos los errores y omisiones son de mi entera responsabilidad.   268  UN ESTADO PARA LA CIUDADANÍA  A principios del siglo XX, cuenta Bravo Lira, el senador Marcial Mar-tínez argumentaba que las antiguas luchas religiosas se habían trasladado a las partidas del presupuesto: “si se pide una subvención para el Club Radical de Copiapó, los conservadores solicitan otra para una escuela parroquial de Chiloé” (Bravo 2011, 152).¿Qué tienen en común estos tres relatos? Todos ellos muestran, a su modo, que la deliberación legislativa de los congresistas ha sido y sigue siendo regularmente débil. Lo es en el contexto de la Ley de Presu-puestos donde el foco lo ha asumido la negociación por cuestiones que pueden calificarse como accesorias; lo es también en el contexto de otros proyectos de ley donde los parlamentarios no tienen capacidad suficien-te como para ponderar todos los factores en juego. Si se mira en abstracto, todo congresista debe combinar entre sus responsabilidades las labores políticas, las de representación, las fisca-lizadoras y las legislativas. Entre las primeras se cuenta la participación en instancias partidistas y la influencia en la opinión pública. Las de re-presentación son permanentes y no se concentran exclusivamente en la denominada semana distrital. Entre otras, son labores de representación las reuniones con grupos de interés, la presencia y gestión del distrito y la participación en diversas actividades oficiales. Las tareas fiscalizadoras se pueden concentrar en la participación en actividades en el Congreso, comisiones investigadoras, preparación de oficios, reuniones con fun-cionarios del Poder Ejecutivo, entre otras. Y, por último, están las tareas legislativas, esto es, aquellas que se despliegan en la elaboración y discu-sión de proyectos de ley. Esta investigación se concentra exclusivamente en la última de estas labores: la legislativa. El objetivo es analizar las capacidades institucio-nales que tienen los parlamentarios y el Congreso Nacional en general para participar de la deliberación de la política pública contenida en un proyecto de ley. No es entonces una investigación sobre las atribuciones del Congreso Nacional o su capacidad institucional. Por eso es que no se analizarán aquí diversas reglas que conducen las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo ni tampoco se abordará el debate en tor-no al régimen de Gobierno. El objeto es analizar las capacidades de los congresistas para participar con densidad en la deliberación sustantiva de políticas públicas.   269  SEBASTIÁN SOTO V. Para lo anterior, los capítulos 2 y 3 efectúan un diagnóstico. El prime-ro examina la carga legislativa de los parlamentarios tanto en comisiones como en la sala; y tanto respecto a los proyectos en general como res-pecto a la Ley de Presupuestos. El segundo analiza el sistema de asesoría legislativa que apoya la labor de los congresistas. Lo hace en abstracto; y luego muestra datos que permitan apreciar la realidad de este tipo de asesoría. Como se verá, ambos capítulos dan cuenta de un cierto desam-paro en las capacidades de los legisladores al momento de enfrentarse a los proyectos de ley.Tras el diagnóstico, el capítulo 4 rescata la importancia de legislaturas y legisladores con capacidad de análisis técnico y luego teoriza sobre la forma de fortalecer esas capacidades en el Congreso Nacional. Habiendo determinado un diagnóstico y fijado las bases conceptua-les, los capítulos que siguen abordan las propuestas. El capítulo 5 plan-tea algunas que se han hecho en materia de asesoría legislativa y asesoría presupuestaria. Luego estudia globalmente la experiencia comparada y desarrolla el caso de Estados Unidos. Y el capítulo 6 efectúa una pro-puesta concreta para Chile en esta materia a fin de fortalecer la asesoría de confianza y la asesoría neutral tanto para la tramitación de los proyec-tos de ley como para la Ley de Presupuestos. El capítulo final, presenta los aspectos de economía política a tener en consideración para la puesta en marcha de la referida propuesta. 2 / Diagnóstico. La carga legislativa de un congresista  Diversas cifras permiten evaluar la carga legislativa de un parlamen-tario.  2.1. Número de comisiones legislativas  La Cámara de Diputados cuenta con 26 comisiones permanentes in-tegradas cada una por 13 diputados. El Senado tiene 21 que integran cinco senadores. El promedio de comisiones por diputado es de 4,6; el de senadores, es de 1,8.
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